数字化助推城市治理体系和治理能力现代化

30多年来，我国的快速城镇化发展让人才、资源、事业在空间上不断聚集，给工业生产和技术革新注入了强劲动力，创造了更多的就业机会、交往机会和学习机会，带来了地区的经济增长和文化繁荣，使人民的生活品质得到极大提升。但与此同时，它也给公共服务供给和生态环境保护带来了巨大压力。而社会的变迁、流动和人们不断增长的物质、文化需求，更使得城市运行发展面临资源不平衡、人口老龄化、基础设施不足等一系列问题。在此背景下，城市秩序的建立与维护、城市关系的协调与优化、城市功能的调整与控制、城市问题的应对与处置都变得尤为重要。

数字技术作为新质生产力的典型代表，在经济社会的创新发展和治理中发挥着举足轻重的作用。习近平总书记早在2018年的第一届数字中国建设峰会时就曾指出“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌”。而我国的十四五规划和2035年远景目标纲要，则进一步明确了“以数字化助推城乡发展和治理模式创新，全面提高运行效率和宜居度”的改革方向。面对现实生活中各类复杂、综合、不确定的现象及问题，数字城市治理实现了治理手段、方法和过程的科学化、高效化、精细化、智能化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键内容。

2024年5月14日，国家发展改革委、国家数据局、财政部和自然资源部四部委联合发布《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》，要求“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用，整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，全面提升城市全域数字化转型的整体性、系统性、协同性，不断满足人民日益增长的美好生活需要，为全面建设社会主义现代化国家提供强大动力”。推进城市全域数字化转型，就要将数字化融入城市治理的各个领域、各个方面、各个环节，更好服务城市高质量发展、高效能治理、高品质生活，真正实现治理体系的改革和治理能力的提升。

数字化助推城市治理体系改革

在技术体系方面，数字化突破了城市治理原有的物理界限。凭借通讯网、算力网和城市信息模型（CIM）建设，现实世界和虚拟世界之间的联系变得越来越紧密；通过基础环境、支撑平台和智能中枢搭建，各单位分散异构的业务系统得以有效整合；而基于数据标准、接口规范和交互协议定义，不同主体的相关业务资源能够充分连接。数字技术的广泛融入重塑了城市治理的体系架构。特别是随着相关部门数字化转型的深入，模型算法、模块组件、模式应用的开发建设也从过去的业务提升和流程优化逐渐转变为如今的要素集成和功能协作。作为城市治理创新发展的催化剂和发动机，它不仅在底层实现了治理要素内容的共享共生，更在上层推动了治理功能作用的一体联动。

在管理体系方面，数字化改变了城市治理原有的组织结构。从部门间条块分割到“规建管”一体化，从独立、有限度、分散化的职能履行到统一、多层次、规范化的综合管理，在数字技术的串联下，城市治理的整体性日益增强。而随着数字化理念的深化和推广，其治理框架也从过去单一、集中、封闭化的工作模式转变为多元、去中心、开放化的协作生态。在该生态中，城市治理不仅仅涉及政府机构的可靠作为，更离不开企业平台的有效参与和社会民众的积极融入。尤其是面对复杂、多样、碎片化的城市事务，以数字为媒介，灵活、高效、全覆盖的“政企社”协同治理逐渐成为现代城市治理的主要形式。

在运行体系方面，数字化完善了城市治理原有的工作机制。无论是治理要素的流通和使用，还是治理过程的协调和推进，以数据为载体，其相应功能流程的运转在数字时代得到了全面重构和升级。对于政府部门而言，数据成为精准施策和科学治理的直接依据，从统筹数据管理到基层数据回流，一系列政策、规则的出台保障了公共数据的合理高效利用以及数据资源的安全开放运营；对于企业和民众而言，各方主体都成为数据的生产者、治理者、使用者和获益者，通过数字化的服务创新和价值创造，使城市生命体的活力得到充分激发，并带动整个社会的协同治理，实现全闭环、系统化、包容性的智慧管理与服务。

数字化助推城市治理能力提升

数字治理，本质上是数字技术向多元治理主体赋能增效的过程，其目的是在数据收集、分析、利用的基础上，从多个层面对治理系统的感知、决策和执行能力进行提升。

在底层，物联网和大数据技术的发展，促进了城市要素的数字化和虚拟化，使得城市状态能够被实时观测和记录。尤其是当经济社会运行的点点滴滴都被自动、精细、准确地记录下来，城市治理也真正实现了全时段、全方位、高精度的环境感知。而通过整合城市中人、地、事、物、情等各方面感知数据和现实世界复杂的语义知识，虚实互动的数字孪生系统得以有效构建。基于数字孪生系统的定义、描述和建模，不仅多尺度的城市空间被完整映射到数字环境中，以满足城市治理不同维度的应用需求，而且数字环境中的调控操作也被同步反馈到城市空间，以驱动城市治理朝着综合化、动态化、可视化的方向发展。

在中层，数字算法和应用模型的开发利用，使得以数据为基础的要素内容能够被深度分析和推理，极大地提升了城市治理决策的智能化水平。从基于数据的社会计算到基于模型的仿真推演，其数字应用不仅可以对城市空间、人群和各类经济社会活动进行细致画像，准确定位城市问题、全面理解城市过程，而且可以在分析、模拟的基础上实现风险早期预警、趋势精准研判、方案科学制定，做到可学习、可诊断、可预测、可决策、可验证。而随着智能计算技术的迭代升级，规划与现状之间的矛盾、目标与行动之间的距离、需求与服务之间的约束也逐渐变得可调和。城市治理正在从过去的经验治理转向如今的智慧治理。

在上层，数字平台和应用系统的统筹建设，不仅优化了城市治理的协同关系，使得业务执行更加高效、事件处置更加敏捷，同时也为其功能服务创新创造了有利条件。从“数据多跑路”的价值理念到“一网通办”的实践探索，数据已成为连接世间万物的信息纽带，而各方面事务办理、资源调度、状态调控也都因此变得更为顺畅、灵活。在此基础上，当数字内容得到充分联接、数字能力得到广泛融合，一些城市开始根据其业务发展需要推出包括居民服务“一卡通”、溯源标识“城市码”在内的诸多创新应用。特别是随着数字要素的跨区域流动和共享，城市治理创新已不再仅仅停留在部门间的协调互动，而是进一步扩展推广到城市间的合作运营。

数字城市治理的现代化发展

其实，数字化既是技术变革，也是组织和方法变革。在城市治理现代化的发展过程中，它不仅为人机交互、智能计算奠定了坚实基础，也为多主体高效协同和创新提供了持续动能。

随着全域数字化转型的推进，以智慧城市建设为目标，城市治理体系正经历着多方面的深刻改革，城市治理能力也因此获得了多层次的显著提升。然而，从长期发展来看，数字城市治理还需要有相应的长效运营机制作为支撑，即：通过建立完善的制度规范，使数字治理的各项工作有章可循、有据可依；通过制定明确的评价标准，为数字治理的成效评估和调整优化提供科学依据；通过推出细化的配套措施，为数字治理的顺利实施提供全方位保障。

如今，数字治理已深入城市管理与服务的方方面面，成为推动城市高质量发展的核心引擎。从经济、生活到环境、健康，数字技术重塑了城市的运行模式和居民的生活方式。而为了满足不同领域的功能发展需求，实现城市管理精细化、公共服务高效化、社会治理智能化，各级地方政府开展了一系列创新实践探索，包括：公共数据开放运营、社区智慧小脑建设、“生态+智慧”双轮驱动、“数字全景图”应用等。

未来，数字城市治理会有更多的应用模式和功能场景涌现，但随之也可能会带来一系列社会风险和技术挑战，如：数据安全、隐私保护、数字鸿沟等。面对新时期的复杂形势，数字化发展需要进一步激发社会活力，发展新型的政企合作关系。而对于人工智能等新技术的应用，我们则需要采取包容、审慎的态度，在支持创新的同时加强监管实验。

（作者：孙轩，天津市中国特色社会主义理论体系研究中心南开大学基地研究员，南开大学周恩来政府管理学院副教授、数字城市治理实验室主任、计算社会科学实验室副主任、数字政府与数据治理研究中心副主任）